ZMIANA CELU WIECZYSTEGO UŻYTKOWANIA

Dysponowanie nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa lub samorządu terytorialnego (gminy, powiaty, województwa) przez inne podmioty prawa (osoby prawne i osoby fizyczne) może przybierać formą Użytkowania wieczystego. Treść prawa wieczystego użytkowania, regulowana jest przepisami Kodeksu cywilnego (k.c.) – art. 232-243) oraz m.in. przepisami ustawy z dnia z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.).

Prawo wieczystego użytkowania powstaje na podstawie umowy lub decyzji administracyjnej. W akcie prawym będącym podstawą jego powstanie określa się cel, w jakim nieruchomość została oddania w użytkowanie wieczyste.

Ustalenie celu wieczystego użytkowania jest istotne nie tylko ze względu na możliwy, zgody z celem, sposób wykorzystywania nieruchomości przez użytkownika wieczystego, ale także ze względu na wysokość opłat należnych za oddanie gruntów w użytkowanie wieczyste. Opłaty za wieczyste użytkowanie ustalane są od wartości nieruchomości wg wynikającej z u.g.n. stawki. W przypadku nieruchomości oddanych w użytkowanie wieczyste na więcej niż jeden cel, stawka procentowa opłat rocznych ustalana jest wg celu podstawowego. Jeśli cel nie był w akcie ustanowienia tego prawa wskazany, ustalany jest zgodnie z faktycznym sposobem wykorzystywania nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste.

Zgodnie z przepisem art. 72 ust. 3 u.g.n. stawka opłaty za nieruchomości oddane na cele mieszkaniowe wynosi 1% rocznie a na cele związane z działalnością gospodarczą 3 % rocznie. Podaję tylko te dwie wartości, gdyż to ma znaczenie dla niniejszego artykułu.

Cel na jaki nieruchomość może być oddana w użytkowanie wieczyste może ulec zmianie po powstaniu tego prawa. Zmiana celu ze związanego z działalnością gospodarczą na cel mieszkaniowy czy na odwrót powoduje zmianę wysokości stawki opłaty rocznej.

Aktualnie, w związku z pozyskaniem przez przedsiębiorców realizujących budownictwo mieszkaniowe (deweloperów) prawa wieczystego użytkowania mającego cel związany z działalnością inną niż budownictwo mieszkaniowe i wykorzystywaniem tych gruntów na cele mieszkaniowe, sprawa zmiany celu użytkowania wieczystego i jednocześnie związanych z tym obniżeniem opłat rocznych jest dla przedsiębiorców istotna. Jest ona ważna zwłaszcza w przypadkach, gdy inwestycje polegające na budowie mieszkań mają być realizowane etapami, w dłuższym okresie czasu.

Przesłanki, od zaistnienia których możliwa jest zmiana celu wieczystego użytkowania były na przestrzeni obowiązywania u.g.n. różnie określone i interpretowane.

Do 15 sierpnia 2019 r. regulujący tę kwestię przepis art. 73 ust. 2 u.g.n. miał następującą treść:

„Ust. 2. Jeżeli po oddaniu nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste nastąpi trwała zmiana sposobu korzystania z nieruchomości, powodująca zmianę celu, na który nieruchomość została oddana, stawkę procentową opłaty rocznej zmienia się stosownie do tego celu. Przy dokonywaniu zmiany stawki procentowej stosuje się tryb postępowania określony w art. 78-81”.

Z normy tej wynika, że aby możliwe było podjęcie działań mających na celu doprowadzenie do zmiany celu użytkowania wieczystego, czy to w drodze umownej czy orzeczenia sądu, konieczne jest wystąpienie „trwałej zmiany sposobu korzystania z nieruchomości”. Przesłanka ta nie ma nadanej ustawą normatywnej treści, zatem sens tego kryterium określany był w orzeczeniach wydawanych przez sądy rozpoznające sprawy o zmianę celu użytkowania wieczystego. Przedmiotem tych spraw były żądania zmiany celu użytkowania wieczystego jakim było przemysłowe przeznaczenie gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste na przeznaczenie dla celów mieszkaniowych.

W orzeczeniach wydawanych w tych sprawach kryterium „trwałej zmiany sposobu korzystania z nieruchomości” było przez sądy określane w różny sposób. W wyroku z dnia 22.03.2012 r., wydanym w sprawie do sygn. akt: IV CSK 333/11, Sąd Najwyższy stwierdził, że literalna wykładnia art. 73 ust. 2 u.g.n. nie daje podstaw do uznania, że istnieje jedno formalne kryterium, za pomocą którego można przesądzić o tym, że mamy do czynienia ze zmianą sposobu korzystania z nieruchomości, która przybrała charakter trwały. O tym czy nieruchomość gruntowa jest przeznaczona na cele mieszkaniowe można przesądzić biorąc pod uwagę zarówno formalne dokumenty dotyczące danej nieruchomości jak i okoliczności faktyczne, przede wszystkim zachowanie samego użytkownika wieczystego, które wskazuje czy korzysta on z nieruchomości na cele mieszkaniowe czy inne. Dopiero ocena, w konkretnym stanie faktycznym, zarówno decyzji administracyjnych odnoszących się do nieruchomości jak i czynności podejmowanych w stosunku do niej przez użytkownika wieczystego może dać odpowiedź na pytanie, czy nastąpiła trwała zmiana sposobu korzystania z nieruchomości i jest ona wykorzystywana już na cele mieszkalne. Sąd Najwyższy i sądy apelacyjne w swoich wyrokach nie były jednolite i uznawały, iż trwała zmiana korzystania z gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste zachodzi wówczas, gdy:

– wznoszony jest na nim budynek mieszkalny, a nic nie wskazuje na to, że stan ten w najbliższym czasie ulegnie zmianie (wyrok SA w Warszawie, VI ACa 1399/14),

– wydane jest pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego, a nie dopiero po wybudowaniu takiego budynku i wydaniu pozwolenia na jego użytkowanie- (wyrok SA w Warszawie z 24.09.2008 r., VI ACa 302/08),

– istnieje ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę kończąca wstępny etap przygotowań do realizacji inwestycji i pozwala na przystąpienie do budowy – (wyrok SA w Warszawie z 23.09.2008 r., I ACa 49/08),

– wydane zostało pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego wzniesionego na tej nieruchomości – (wyrok SN z 19.05.2010 r., I CSK 591/09),

– wydana została decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego wzniesionego na tej nieruchomości – wyrok SA w Poznaniu z 2.02.2012 r., I ACa 1208/11).

Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 18 października 2017r., sygn. akt: II CSK 798/16 stwierdził, że przy ocenie, czy nastąpiła trwała zmiana sposobu korzystania z nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste nie można opierać się wyłącznie na kryteriach formalnych, takich jak treść odpowiednich planów zagospodarowania przestrzennego, decyzji administracyjnych w postaci pozwolenia na budowę, czy na użytkowanie budynku po zakończeniu budowy, względnie tylko na kryteriach faktycznych, jak np. przystąpienie do budowy, czy określony stopień zaawansowania prac budowlanych. Wymagane jest faktyczne użytkowanie na cele mieszkaniowe.

Jak wynika z przytoczonych wyżej wyroków pojęcie wystąpienia trwałej zmiany sposobu korzystania z nieruchomości było interpretowane w różny sposób, czasami nadmiernie rygorystyczny.

W 2019 r. przepis art. 73 u.gn. został znowelizowany ustawą z dnia 13 czerwca 2019 r. o zmianie ustawy o Krajowym Zasobie Nieruchomości oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1309). W ramach tej zmiany zostały dodane regulacje zawarte w nowych ustępach tego artykułu, oznaczonych jako ust. 2b-2g (art. 10 ust. 5 lit. c) ustawy z dnia 13 czerwca 2019 r.).

Istotna z punktu widzenia zmiany celu użytkowania wieczystego jest treść przepisu zawarta w dodanym ust. 2b. Zmiana polega na dodaniu, obok dotychczasowej podstawy zawartej w ust. 2 art. 73 u.g.n., tj. „nastąpienia trwałej zmiany w sposobie korzystania z nieruchomości, powodującej zmianę celu użytkowania wieczystego”, nowych podstaw zezwalających na zmianę celu użytkowania wieczystego. Przepis ten ma następujące brzmienie:

„2b. Z wnioskiem o zmianę celu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej użytkownik wieczysty może wystąpić również w przypadku, gdy proponowana zmiana jest zgodna:

1) z przeznaczeniem nieruchomości ustalonym w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub

2) z decyzją o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego lub

3) ze zgłoszeniem budowy lub przebudowy, wobec którego organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł sprzeciwu, lub

4) z uchwałą o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej lub inwestycji towarzyszącej podjętą na podstawie ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (Dz. U. z 2021 r. poz. 1538), lub

5) z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu”.

Dodana ust. 2b norma nie może być uznana za uszczegółowienie przesłanki zmiany celu użytkowania wieczystego zawartej w ust. 2 art. 73 u.g.n. W mojej ocenie, ze sformułowania zawartego w ust. 2b – „o zmianę celu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej użytkownik wieczysty może wystąpić również w przypadku …” wynika, że wymienione w punktach 1-5 ust. 2b art. 73 u.g.n. sytuacje stanowią samodzielne podstawy do zmiany celu użytkowania wieczystego nieruchomości i tym samym podstawy dla wniosków o taką zmianę.

Taka wykładnia dodanego ust. 2b art. 73 u.g.n. wynika też z uzasadnienia do ustawy z dnia 13 czerwca 2019 r. o zmianie ustawy o Krajowym Zasobie Nieruchomości oraz niektórych innych ustaw (druk sejmowy 3364). W uzasadnieniu zawarte są motywy zmian dokonywanych tym aktem, m.in. w wielu ustawach regulujących dysponowanie i zarządzanie nieruchomościami. Głównym powodem i celem zmian było ułatwienie w realizacji budownictwa mieszkaniowego i obniżanie kosztów budownictwa mieszkań i ich wynajmu.

W części odnoszącej się do art. 73 u.g.n. (str. 43,44) zawarte jest szczegółowe uzasadnienie dla celowości wprowadzenia przepisu zawartego w ust. 2c oraz ogólne, wskazujące na potrzebę ujednolicenia zasad i trybu zmiany celu użytkowania wieczystego, oraz na potrzebę zrównania praw stron wieczystego użytkowania, co wyraziło się w przyznaniu prawa do inicjowania postępowania o zmianę celu użytkowania wieczystego obydwu stronom.

Do dzisiaj nie pojawiły się jeszcze orzeczenia sądów, wydane w sprawach o zmianę celu użytkowania wieczystego rozpoznawanych po zmianach u.g.n. wprowadzonych ustawą z dnia 13 czerwca 2019 r. o zmianie ustawy o Krajowym Zasobie Nieruchomości oraz niektórych innych ustaw. Należy wyrazić nadzieję, że wprowadzone zmiany ujednolicą praktykę postępowań o zmianę celu użytkowania wieczystego nieruchomości. A na razie podmioty reprezentujące Skarb Państwa czy samorządy, na wnioski o zmianę celu wieczystego użytkowania dotyczące gruntów przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele budownictwa mieszkaniowego odmawiają ich uwzględnienia i powołuję się na orzeczenia sądów wydanych przy stanie prawnym obowiązującym przed zmianą przepisu art. 73 u.g.n. w 2019 r. Czyżby trwało tam takie wydłużone vacatio legis dla tej zmiany?

I jeszcze jedna uwaga. Ze zmianą celu użytkowania wieczystego może jednak wiązać się konieczność poniesienia przez użytkownika wieczystego dodatkowej opłaty, możliwość ustalenia której przewidziana jest w ust. 2c) dodanym do przepisu art. 73 u.g.n.

Z tego powodu może okazać się, że zmiana celu użytkowania wieczystego będzie uzasadniona ekonomicznie wówczas, gdy wieczysty użytkownik ma przed sobą długotrwałe postępowanie związane z przygotowaniem inwestycji mieszkaniowej (dokumentacja, pozwolenie na budowę, proces budowy i sprzedaży mieszkań) lub gdy ze względu np. na obszar przeznaczony pod budownictwo ma dużą powierzchnię i przeznaczony jest do zagospodarowania etapami w dłuższym okresie czasu.